公平开放与能源监管应双管齐下dd-【新闻】

“公平开放”与能源监管应双管齐下

由于新一届政府“简政放权”的执政理念，我国近期能源领域的一系列改革意味着能源管理的思路逐步转向重服务重监管轻审批。今后能源监管部门将把精力更多地关注宏观战略规划、宏观政策和能源改革。

以我国的油气领域为例，2014年2月国家能源局发布了《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》，将进一步通过油气管网设施公平开放，促进上游天然气石油供应的多元化市场化，在供给侧方面生产运营效率提高的前提下，为推进市场化定价提供支撑。

《办法》同时也表述了监管的内容与边界：即油气管网设施规划、计划的落实和重大油气项目的实施，油气管网设施公平开放，输送(储存、气化、液化和压缩)能力和效率，价格与成本，接入申请和受理，合同签订与执行，信息公开与报送等油气管网设施公平开放相关事宜。

现阶段解决中国能源领域发展问题有两个重要方面，一是推进能源的市场化改革，二是进行有效能源监管。如果说在能源领域引入市场机制有利于理顺政府“有形之手”与市场“无形之手”的关系，那么能源监管则是为了支持市场化改革，和进一步发挥政府解决市场失灵的作用，同时促进能源市场和能源行业的健康发展。

对于我国现阶段一些类似能源的特殊产业而言，只强调市场，没有有效监管，就不可能保障能源市场的有效运转。总体上我国“理论上”的能源市场尚未最终形成，能源市场机制相对欠缺，加上电力、油气、煤炭等本身也具有自然垄断的特性。另外，由于中国仍然处于工业化的发展过程之中，能源需求量巨大且增长很快，能源供应将在很长的一段时间内处于短缺和相对过剩的交替之中，能源国企体量大级别高，这些都需要有一个强势的监管部门和更有效的监管。

具体地说，目前我国油气管网公司大多数被中石油、中石化等国有石油企业控制。根据经济学理论，可以从资产专有性的角度解释其形成，油气管道是一种较为典型的用于某种用途后很难再移作他用性质的资产，一般而言，资产专用性较高的生产活动将会放在组织内部进行，而资产专用性较低的生产活动将会放在市场中进行。

但是，其弊端在于形成纵向垄断后，垄断企业利益最大化的供给会小于最优水平，无法满足竞争的市场要求，加之过去上下游投入比较大，管网公司运营相对平稳，因此，石油公司对管网的重视程度可能不如开采、炼化、销售等上下游部分。与油气管网发达的美国、欧洲等国家相比，我国油气管网建设和管理仍有很大差距，这可能也是油气管网事故常发的一个诱因吧。黄岛爆炸事故就暴露了纵向一体化垄断缺乏外部监管带来的安全上的问题。

目前国际上现行的竞争型的天然气管网市场模式多为“强制无歧视第三方管网准入”模式。该模式的核心在于基础设施运营企业平等地向供气商提供服务，不得排斥其他供气商，不得为关联企业谋取竞争优势，同时公开、平等地向所有用户提供运输和存储服务。这一制度打破油气纵向一体化格局，实现了管网独立，就可能使更多的市场主体参与竞争，最终使终端消费者获益。从体制上参照国际经验，实行严格监管，可以在一定程度上促进我国管网建设和安全。另一方面，通过严格监管提高企业对运营安全的重视。

尽管如此，《油气管网设施公平开放监管办法》也面临着一个问题：办法中规定油气管网设施运营企业在油气管网设施有“剩余能力”的情况下，应向第三方市场主体平等开放管网设施，提供输送、储存、气化、液化和压缩等服务。目前天然气管网规划利用率均较高，管网输气能力不足，发展相对滞后，办法中的“剩余能力”在短期内相对缺乏，或者说是不存在的。因此，开放监管某种程度上说，对于第三方市场主体只是一个大饼。而且理论上说，纵向一体化垄断是不可能对第三方市场主体做到真正的无歧视，因为第三方市场主体在现实中会碰到“技术问题”而无法进入，严格监管也事实上无法完全到位。

当然，在没有打破纵向一体化垄断的前提下，也可以理解为管网开放监管的前提是需要加大管道建设力度。尽管对于中长期在行业引入竞争、促进行业可持续发展大有益处，目前的公平开放与监管好像具有“超前性”。在输送能力有限的情况下，管网改革最需要解决的问题是建立有效的引导机制，增加管网建设，在解决“量”上的矛盾之前，简单通过开放与监管很难从根本上解决供求端上下游之间的问题。

因此，我国能源监管设计需要对现阶段能源领域市场化改革与监管关系进行思考，这就需要考虑经济发展与能源发展的阶段性特征。在某些“量”的问题比较突出的发展时期有所侧重；在经济发展的不同阶段，监管的内涵与深度广度应逐步推进；在不同的能源领域由于资源禀赋等历史形成的市场环境不同，也应区别对待。

一般而言，能源发展必须支撑三大目标：促进经济增长，实现安全稳定普遍能源供给，及保障环境可持续。作为发展中国家，三个目标存在明显的不一致性，而且在不同的发展阶段显然有不同的目标侧重。比如说，改革开放的前期，促进经济增长和实现安全稳定、保障普遍能源供给为重点，而现阶段环境污染治理是侧重点。政府需要通过能源价格，审批准入和能源监管来平衡各发展阶段的三个基本目标。

未来中国需要更加开放的能源市场，同时更需要加强监管，两者并不矛盾。即便是在发达国家市场化的环境下，能源价格也需要在合理的范围之内，也需要通过监管来实现调控，能源垄断也是市场化国家能源监管的重要方面。历史上看，能源监管是一个渐进的发展过程，国际经验说明，美国在油气管道领域变成完全竞争性市场用了几十年时间，其市场监管的过程也是不断推进与适应其市场环境与发展阶段。对于我国来说，需要强调的是，承认能源监管是渐进的发展过程，但应当是一个主动的渐进过程，超前的监管意识可以防患于未然。(著名能源经济学者，新华都商学院副院长，厦门大学中国能源经济研究中心主任、博导)

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